Fri rörlighet för personer

Fri rörlighet för personer är en av de fyra friheterna inom Europeiska unionen. Den ger unionsmedborgare och deras familjemedlemmar rätt att, i enlighet med de förutsättningar och begränsningar som föreskrivs i unionsrätten, röra sig fritt och uppehålla sig inom unionens medlemsstater utan uppehållstillstånd. Denna uppehållsrätt är en grundläggande rättighet enligt stadgan om de grundläggande rättigheterna och utgör en central del av den inre marknaden.

Den fria rörligheten för personer bestod ursprungligen av den fria rörligheten för arbetstagare och andra ekonomiskt aktiva personer som utnyttjade den fria rörligheten för etableringsrätt och tjänster. Den fria rörligheten för arbetstagare innebär att unionsmedborgare har rätt att ta anställning i en annan medlemsstat på samma villkor som de egna medborgarna i den medlemsstaten, i enlighet med likabehandlingsprincipen.

Genom rörlighetsdirektivet åtnjuter alla unionsmedborgare uppehållsrätt i någon av medlemsstaterna i upp till tre månader utan några andra krav än att inneha ett giltigt pass eller nationellt identitetskort. Uppehållsrätten kan dock gå förlorad om personen i fråga utgör en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem. Även vid uppehåll som varar i mer än tre månader föreligger uppehållsrätt, under förutsättning att unionsmedborgaren är anställd eller egenföretagare, student eller har tillräckliga medel för att försörja sig själv och sin familj i den mottagande medlemsstaten.

Den fria rörligheten för personer kan begränsas endast med hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsa. Under vissa omständigheter, till exempel vid brott, kan en person bli utvisad från den mottagande medlemsstaten och beläggas med återreseförbud.

Historia

Den fria rörligheten sträcker sig tillbaka till det europeiska samarbetets grundande på 1950-talet. Viss fri rörlighet för personer hade redan införts genom Parisfördraget i början av 1950-talet, men omfattade då endast arbetstagare inom kol- och stålsektorerna. Det var dock först genom Romfördraget, som undertecknades den 25 mars 1957 och trädde i kraft den 1 januari 1958, som vägen mot en allmän fri rörlighet stakades ut. Vid denna tidpunkt handlade den fria rörligheten i första hand om att underlätta för arbetstagare och deras familjemedlemmar att kunna röra sig fritt för att ta anställning i någon av gemenskapens medlemsstater.

Den fria rörligheten för arbetstagare skulle enligt fördraget införas genom en stegvis process under en tolvårsperiod. För att uppnå detta antogs en rad förordningar av Europeiska ekonomiska gemenskapens råd i början av 1960-talet. Olika begränsningar på arbetsmarknaderna togs bort samtidigt som de sociala trygghetssystemen samordnades i syfte att underlätta för gränsöverskridande arbetstagare. Det var dock först genom förordning (EEG) nr 1612/68, som trädde i kraft den 8 november 1968, som fri rörlighet för arbetstagare genomfördes fullt ut. Genom förordningen fick arbetstagare inom hela Europeiska ekonomiska gemenskapen rätt att ta anställning i en annan medlemsstat på samma villkor som de egna medborgarna i den medlemsstaten. Denna förordning ändrades ett antal gånger fram till 2011, då den kodifierades genom förordningen om arbetskraftens fria rörlighet.

Genom direktiv 68/360/EEG, som antogs samtidigt som förordning (EEG) nr 1612/68, fick arbetstagare och deras familjemedlemmar även rätt att röra sig fritt och bosätta sig i en medlemsstat i syfte att ta anställning där. Kommissionen antog 1970 en förordning som gav personer som tidigare varit arbetstagare rätt att stanna kvar inom en medlemsstats territorium. Genom flera direktiv på 1970-talet utökades rätten till fri rörlighet och bosättning även till egenföretagare. I början av 1990-talet utökades den även till alla personer med tillräckliga tillgångar för att inte utgöra en belastning på den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under vistelsen. Samtidigt antog rådet ett direktiv om att ge samma rättigheter till studenter. Europaparlamentet ansåg dock att detta direktiv antogs utifrån en felaktig rättslig grund, som åsidosatte parlamentets inflytande under lagstiftningsprocessen. Direktivet upphävdes efter en talan om ogiltigförklaring, och ersattes av ett nytt direktiv 1993.

Genom fördraget om Europeiska unionen, som trädde i kraft den 1 november 1993, infördes ett unionsmedborgarskap för alla medborgare i unionens medlemsstater. Genom rörlighetsdirektivet, som ersatte samtliga tidigare direktiv om rätten till bosättning, infördes bestämmelser med utgångspunkt i unionsmedborgarskapet. En allmän uppehållsrätt infördes för alla unionsmedborgare för uppehåll i andra medlemsstater i upp till tre månader, samtidigt som de tidigare bestämmelserna sammanfogades i en enda rättsakt.

Lagstiftningens utveckling

Grundläggande begrepp

Den fria rörligheten grundar sig i huvudsak på två grundläggande begrepp: uppehållsrätt och likabehandling. Uppehållsrätt innebär att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, under relativt liberala villkor, har rätt att uppehålla sig i andra medlemsstater än den där de är medborgare. Likabehandlingsprincipen innebär att personer som åtnjuter uppehållsrätt och utnyttjar den fria rörligheten ska behandlas på samma sätt som de egna medborgarna i en medlemsstat. Detta gäller särskilt anställda och egenföretagare.

Uppehållsrätt

Uppehållsrätt innebär att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar har rätt att uppehålla sig på medlemsstaternas territorium utan att behöva inneha visum, uppehållstillstånd eller motsvarande. Medlemsstaterna får inte begränsa tillgången till delar av deras territorium mer än i den mån samma begränsning görs för de egna medborgarna.

Likabehandling

Personer som omfattas av fri rörlighet omfattas av likabehandlingsprincipen. Det innebär att medlemsstaterna ska behandla dessa personer på samma sätt som sina egna medborgare, såvida inte unionsrätten ger dem rätt att göra åtskillnad. I regel är all diskriminering baserat på nationalitet förbjuden.

Olika typer av fri rörlighet för personer

Som unionsmedborgare har man möjlighet att resa fritt mellan medlemsstaterna och att uppehålla sig i upp till tre månader i en annan medlemsstat. Under dessa tre månader kan man söka arbete eller turista. Man har under denna tid inte rätt att ta del av de sociala biståndssystem som finns i den medlemsstat där man uppehåller sig, men rätt till akutsjukvård. För att få uppehålla sig längre än tre månader måste man ha fått ett arbete i den nya medlemsstaten. Vissa andra grupper, så som studenter, har också rätt att stanna längre än tre månader om de kan försörja sig själva och inte blir en belastning för den nya medlemsstaten. Dessa andra grupper har inte lika långtgående rättigheter som de arbetstagare har. Rätten att uppehålla sig i en annan medlemsstat kan begränsas utifrån hänsyn till den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller folkhälsan, men tillfälliga begränsningar kan också finnas i medlemsstatens anslutningsfördrag till EU.

För att uppehålla sig längre än tre månader i en annan medlemsstat krävs att man tillhör en av följande kategorier;

• Anställda, eller egenföretagare som kan försörja sig själva,
• De med tillgångar, samt sjukförsäkringar, tillräckliga för att personen inte ska bli en belastning för den medlemsstat där man uppehåller sig,
• Studenter med tillräckliga tillgångar, samt sjukförsäkring, för att personen inte ska bli en belastning för den medlemsstat där man studerar,
• Närstående till en familjemedlem som uppfyller något av de ovanstående kraven.

Om personen faller utanför en av dessa fyra kategorier finns det inte någon rätt att uppehålla sig i en annan medlemsstat efter det att de inledande tre månaderna löpt ut. Den mottagande medlemsstaten kan då välja att bevilja uppehållstillstånd utifrån nationella regler, men är inte tvingad av EU-rätten att göra det.

För att ha rätt att stanna längre än de inledande tre månader i en annan medlemsstat ska personen ha fått ett arbete i den mottagande medlemsstaten. Man kan även ha en viss rätt att stanna om man tillhör vissa grupper som inte är en belastning för den mottagande medlemsstaten, men denna rätt är inte lika långtgående och välutvecklad som rätten för arbetstagare. Rätten till fri rörlighet gäller generellt för alla unionsmedborgare men är ingen absolut rättighet, vilket innebär att den både kan begränsas och inte automatiskt gäller alla. Detta gäller även för de inledande tre månaderna. Inskränkningar i rätten till fri rörlighet kan ha gjorts i hemlandets anslutningsfördrag till EU, vilket bland annat gjorts för Kroatien, Bulgarien och Rumänien. Medborgare i dessa länder kan vara begränsade i sin fria rörlighet om de länder de vill resa till har valt att utnyttja rätten att begränsa deras fria rörlighet. Sverige har i dagsläget valt att inte utnyttja möjligheterna att begränsa den fria rörligheten.

Fri rörlighet för arbetstagare och deras familjemedlemmar

Det ursprungliga EEG-fördraget föreskrev att fri rörlighet för arbetstagare skulle inrättas gradvis. Fri rörlighet för arbetstagare realiserades i slutet av 1960-talet mellan de sex medlemsstaterna: Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna och Västtyskland. Den fria rörligheten innefattar likabehandlingsprincipen, som innebär att europeiska arbetstagare inte får diskrimineras negativt gentemot de inhemska arbetstagarna i en medlemsstat.

Den fria rörligheten för arbetstagare inom EU är i grunden ett verktyg för att skapa en inre marknad för arbetskraft. EU-medborgare ska fritt kunna söka arbete inom unionens medlemsstater och för att kunna göra det har de getts en rätt till fri rörlighet. Medborgare i medlemsstater med hög arbetslöshet kan då täcka behovet av arbetskraft i medlemsstater med arbetskraftsbrist och specialistkompetens kan lättare hitta arbete inom sin smala bransch när det står fritt att söka arbete inom hela unionen. Den fria rörligheten har sin grund främst i artikel 45 i EUF-fördraget, men har också utvecklats genom sekundärrätt, så som rörlighetsdirektivet, och genom praxis, rättsliga avgöranden, från EU-domstolen. EU-medborgare har genom dessa regleringar en viss rätt att röra sig mellan medlemsstaterna och att uppehålla sig i en annan medlemsstat, om vissa kriterier och tidsramar uppfylls. Genom detta kan eventuell obalans mellan tillgång och efterfrågan på arbetskraft och arbeten jämnas ut.

För att räknas som anställd eller egenföretagare måste man nå upp till vissa grundkrav som definierats av EU-domstolen. Arbetet måste vara stadigvarande och löpande samt ske mot en ersättning. Med andra ord ska det handla om fast arbete mot en i förväg förutsebar lön. Det gör att till exempel tiggeri eller tillfälliga påhugg inte ger en rätt att uppehålla sig i en annan EU-stat. Däremot behöver inte lönen utgöras av pengar, det går bra att arbeta mot till exempel mat och husrum för att kvalificera sig till rätten att uppehålla sig.

Fri rörlighet för studenter och deras familjemedlemmar

Studenter som studerar vid erkänd institution och innehar sjukförsäkring samt avlägger försäkran om innehav av tillräckliga medel för att finansiera sitt eget uppehälle har rätt att uppehålla sig i en annan medlemsstat.

Fri rörlighet för andra unionsmedborgare och deras familjemedlemmar

Genom olika direktiv på 1990-talet utökades den fria rörligheten för personer till att även innefatta andra grupper än arbetstagare, däribland studenter, pensionärer och andra personer som kan försörja sig själva och sin familj i den mottagande medlemsstaten. Dessa bestämmelser återfinns nu i rörlighetsdirektivet.

Grundförutsättningarna är att man har rätt att uppehålla sig i upp till tre månader i en annan medlemsstat förutsatt att man har ett giltigt identitetskort eller pass. Även om en av grundtankarna var att dessa tre månader skulle kunna användas för att ha möjlighet att söka arbete i andra medlemsstater finns det inga generella begränsningar för hur dessa tre månader får användas, till exempel kan perioden användas för att turista. Under denna första tidsperiod har man inte rätt att utnyttja de sociala biståndssystem som finns i den medlemsstat man rest in i, men däremot rätt till akutsjukvård. Den medlemsstat man uppehåller sig i har rätt att kräva att man anmäler sin närvaro inom en rimlig tid från inresan. De första tre månadernas fria rörlighet kan begränsas, eller helt upphävas, vid omständigheter som rör den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller folkhälsan.

Krav för rörlighet för personer

	Kategori	Kortare vistelse (maximalt tre månader)	Längre vistelse (mer än tre månader)	Permanent bosättning (mer än 1 år)
	Unionsmedborgare (medborgare som åtnjuter fri rörlighet enligt rörlighetsdirektivet)	· Giltig resehandling (pass eller nationellt identitetskort)	· Giltig resehandling (pass eller nationellt identitetskort)  · Självförsörjande eller annan grund för uppehållsrätt  · (Registrering hos nationella myndigheter kan krävas)	· Giltig resehandling (pass eller nationellt identitetskort)  · Självförsörjande eller annan grund för uppehållsrätt  · (Registrering hos nationella myndigheter kan krävas)
	Medborgare i Island, Liechtenstein eller Norge (medborgare som åtnjuter fri rörlighet enligt EES-avtalet)	· Giltig resehandling (pass eller nationellt identitetskort)	· Giltig resehandling (pass eller nationellt identitetskort)  · Självförsörjande eller annan grund för uppehållsrätt  · (Registrering hos nationella myndigheter kan krävas)	· Giltig resehandling (pass eller nationellt identitetskort)  · Självförsörjande eller annan grund för uppehållsrätt  · (Registrering hos nationella myndigheter kan krävas)
	Familjemedlem till unionsmedborgare eller annan EES-medborgare (medborgare som åtnjuter fri rörlighet enligt rörlighetsdirektivet)	· Medföljer/ansluter familjemedlem med uppehållsrätt  · Giltig resehandling (pass eller nationellt identitetskort)  · Giltigt uppehållskort/visum om personen omfattas av visumkrav  · (Registrering hos nationella myndigheter kan krävas)	· Medföljer/ansluter familjemedlem med uppehållsrätt  · Giltig resehandling (pass eller nationellt identitetskort)  · Giltigt uppehållskort om personen är tredjelandsmedborgare	· Medföljer/ansluter familjemedlem med uppehållsrätt  · Giltig resehandling (pass eller nationellt identitetskort)  · Giltigt uppehållskort om personen är tredjelandsmedborgare
	Medborgare i Schweiz (medborgare som delvis åtnjuter fri rörlighet enligt bilaterala avtal)	· Giltig resehandling (pass eller nationellt identitetskort)	· Giltig resehandling (pass eller nationellt identitetskort)  · Giltigt uppehållstillstånd  · Självförsörjande eller annan giltig grund för vistelse	· Giltig resehandling (pass eller nationellt identitetskort)  · Giltigt uppehållstillstånd  · Självförsörjande eller annan giltig grund för vistelse
	Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare (medborgare som åtnjuter särskilda rättigheter enligt direktiv 2003/109/EG)	· Giltig resehandling (pass)  · Giltigt uppehållstillstånd som varaktigt bosatt	· Giltig resehandling (pass)  · Giltigt uppehållstillstånd  · Självförsörjande eller annan giltig grund för vistelse	· Giltig resehandling (pass)  · Giltigt uppehållstillstånd  · Självförsörjande eller annan giltig grund för vistelse
	Tredjelandsmedborgare som omfattas av visumfrihet	· Giltig resehandling (pass)  · Syftet med vistelsen kan styrkas  · Innehav av tillräckliga medel för personens uppehälle	· Giltig resehandling (pass)  · Syftet med vistelsen kan styrkas  · Innehav av tillräckliga medel för personens uppehälle  · Giltigt visum för längre vistelse eller uppehållstillstånd	· Giltig resehandling (pass)  · Syftet med vistelsen kan styrkas  · Innehav av tillräckliga medel för personens uppehälle  · Giltigt uppehållstillstånd
	Tredjelandsmedborgare som omfattas av visumkrav	· Giltig resehandling (pass)  · Syftet med vistelsen kan styrkas  · Innehav av tillräckliga medel för personens uppehälle  · Giltigt visum eller uppehållstillstånd	· Giltig resehandling (pass)  · Syftet med vistelsen kan styrkas  · Innehav av tillräckliga medel för personens uppehälle  · Giltigt visum för längre vistelse eller uppehållstillstånd	· Giltig resehandling (pass)  · Syftet med vistelsen kan styrkas  · Innehav av tillräckliga medel för personens uppehälle  · Giltigt uppehållstillstånd

Begränsningar med hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och hälsa

Den fria rörligheten för personer kan inskränkas med hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och hälsa. Inskränkningar motiverade av allmän ordning och allmän säkerhet måste beakta omständigheterna i varje enskilt fall. Inskränkningar med hänsyn till hälsa får endast motiveras av någon av de sjukdomar som är epidemiska enligt Världshälsoorganisationen eller någon annan smittsam infektions- eller parasitsjukdom för vilken skyddsåtgärder även gäller de egna medborgarna i den berörda medlemsstaten.

Coronavirusutbrottet 2019–2021

Till följd av coronavirusutbrottet införde de flesta Schengenstater i mars 2020 tillfälliga gränskontroller, i vissa fall även inskränkningar i rätten till fri rörlighet för personer. Det innebär att även personer som innehar giltig resehandling kan nekas inresa till medlemsstaterna, om de inte uppfyller särskilda krav. De egna medborgarna är generellt alltid undantagna, liksom andra personer som är bosatta eller arbetar i ett land. Den 16 mars 2020 föreslog Europeiska kommissionens ordförande att Schengenområdet och övriga Europeiska unionen inför ett tillfälligt inreseförbud från omvärlden. Förbudet skulle gälla alla utom unionsmedborgare, deras familjemedlemmar, varaktigt bosatta inom unionen och vissa andra grupper, t.ex. diplomater och experter av olika slag som behövs för sjukvården.

Relation till Schengensamarbetet

Schengensamarbetet kompletterar den fria rörligheten för personer genom att gränskontrollerna mellan de länder som deltar i Schengensamarbetet är borttagna. Genom att bara ha fasta kontroller vid Schengenländernas yttre gränsen underlättas resor över de inre gränserna. Inte minst är tanken att underlätta rörlighet för arbetstagare i gränsområdena, så att de slipper köa vid passkontroller två gånger om dagen. Därutöver är borttagandet av gränskontroller viktigt för flödet av varutransporter, såsom lastbilar. De som reser mellan Schengenländerna måste fortfarande kunna identifiera sig och visa att de har rätt att uppehålla sig inom Schengenområdet. Tillfälliga kontroller vid gränser kan förekomma vid behov, till exempel för att söka efter efterlysta personer. För tillfället är 26 länder anslutna till Schengen, varav 22 av EU:s 27 medlemsstater samt alla fyra EFTA-länder. Irland och fyra andra EU-länder deltar inte i Schengensamarbetet.

Ekonomiska och politiska konsekvenser

EU-migrant är inte en term som har någon juridisk betydelse i EU-rätten, utan används främst av svensk media för att beteckna de EU-medborgare som utnyttjar sig av den fria rörlighetens rätt till inresa och tre månaders uppehåll i en annan EU-stat i annat syfte än att turista, söka arbete eller studera och som inte heller har tillgångar tillräckliga för att försörja sig själva väl på plats. Begreppet har främst använts för att beteckna EU-medborgare som reser från medlemsstater med lägre ekonomisk standard till medlemsstater med högre ekonomisk standard. Syftet för att uppehålla sig i den nya medlemsstaten kan vara att få tillgång till de nationella välfärdssystemen, så som sjukvård, arbetslöshetsunderstöd eller andra sociala förmåner, men också att tjäna pengar genom t.ex. prostitution eller tiggeri. EU-migrant som begrepp har kopplingar till begreppet välfärdsturism, eller social turism, och de diskussioner som fördes om risken för utnyttjande av välfärdsskillnader inom unionen vid tiden för EU:s utvidgning i östra Europa.

Se även

• De fyra friheterna
• Fri rörlighet för arbetstagare

Referenser

EU-portalen – temasidan för Europeiska unionen på svenskspråkiga Wikipedia.